Gaceta Crítica

Jacob Hasselbach (Syllabus), 7 de Enero de 2025

Resumen:

Los futuros sostenibles requieren profundas transformaciones sociales y económicas para abordar adecuadamente el cambio climático. El panorama actual de coordinación intergubernamental y basada en el mercado no está produciendo este resultado. En respuesta, los estudios de economía política se están congregando en torno al concepto de Estado verde como una solución al statu quo. A pesar de este resurgimiento del interés en el Estado verde, gran parte de la investigación se lleva a cabo en compartimentos estancos sobre cuestiones específicas sin explorar las sinergias entre ellas. Nuestra contribución es pedir una agenda integradora centrada en la «planificación económica verde», una forma de descarbonización dirigida por el Estado mediante la cual este diseña e implementa complementariedades estructurales entre las arquitecturas macrofinancieras, la política industrial y los incentivos del sector privado. Nuestra evidencia para este enfoque se toma de casos históricos de planificación indicativa en democracias de posguerra, casos contemporáneos de planificación sectorial por parte de los Estados y, por último, planificación por parte de corporaciones multinacionales. Nos basamos no sólo en la economía política, sino también en estudios en los campos de los negocios, el medio ambiente, la energía y la historia económica. El resultado es una nueva agenda de investigación centrada en la capacidad de planificación estatal en las instituciones de coordinación jerárquica y las corporaciones multinacionales como laboratorios de investigación para el estudio de la infraestructura organizativa y tecnológica necesaria para la planificación estatal.

Introducción

El análisis económico político de los futuros sostenibles ha sido demasiado lento para reconocer «la profundidad de la transformación social que implica abordar adecuadamente el cambio climático» (PatersonCitación2021 , pág. 395). Cada nuevo informe del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) u otros organismos nos recuerda la crudeza del desafío. En 2022, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)Citación2022 , p. xvi) declaró que «el cambio incremental ya no es una opción: se requieren transformaciones de base amplia que abarquen toda la economía para evitar cerrar la ventana de oportunidad de limitar el calentamiento global muy por debajo de los 2 °C, preferiblemente 1,5 °C». Hasta la fecha, dichas transformaciones se han entendido a través del «compromiso del ambientalismo liberal» (BernsteinCitación2001 ), que basa la gobernanza ambiental en el mantenimiento del orden económico liberal. El problema con este compromiso es que no ha cumplido la promesa de una movilización pública y privada adecuada para lograr transformaciones profundas en materia de sostenibilidad (MannCitación2023 ).

Ante este desafío monumental, la Economía Política Internacional (EPI) se enfrenta a dos opciones. Una de ellas es la de hacer una crónica del colapso de la economía política global, que se desmorona bajo las múltiples crisis engendradas por la continua degradación ecológica (Kemp et al.Citación2022 ). La otra opción para la comunidad de IPE es explorar a fondo opciones de cambio profundamente transformadoras que impliquen una intervención estatal mucho mayor (Gabor y BraunCitación2023 , Hasselbalch y col.Citación2023 ). Pero, ¿de qué tipo de opciones tan radicales deberíamos hablar en el IPE? En el momento de escribir estas líneas, nos quedan seis años para reducir las emisiones globales de carbono en un 45% respecto de su nivel actual, según los escenarios probados por el IPCC (Citación2022 ) Sexto Informe de Evaluación. Esto coloca obstáculos estructurales insuperables en el camino de opciones ecológicas radicales, como el decrecimiento (Durand et al.Citación2024 ) o ecosocialismo (Vettese y PendergrassCitación2022 ), ambos requieren una transformación política y económica sistémica (muy poco probable en el corto plazo) para impulsar la descarbonización.

Dadas las promesas incumplidas del ambientalismo liberal, por un lado, y los obstáculos políticos a las alternativas «radicales» (o sea, de inspiración marxista), por otro, exploramos una opción pasada por alto en la búsqueda de transformaciones de sostenibilidad: la «planificación económica verde». Este concepto se refiere a una forma de descarbonización liderada por el Estado mediante la cual el Estado diseña e implementa complementariedades estructurales entre las arquitecturas macrofinancieras (políticas e instituciones que diseñan, implementan y financian políticas monetarias, fiscales y financieras, Gabor y BraunCitación2023 ), política industrial (Allan et al.Citación2021 ) y las capacidades de planificación existentes del sector privado (Bensussan et al.Citación2023 ). Para que se produzca una rápida descarbonización, la planificación económica verde debe garantizar que las políticas industriales necesarias estén adecuadamente financiadas por marcos macrofinancieros y coordinadas con la planificación corporativa. Solo forjando tales complementariedades dentro de una forma reutilizada de arte de gobernar podemos prever de manera realista el hipercrecimiento de los sectores verdes y la eliminación gradual de los sectores con alto contenido de carbono en un corto período de tiempo. El valor agregado de una agenda de investigación en planificación económica verde consiste en aclarar las formas específicas en que se pueden iluminar las complementariedades entre corrientes de investigación previamente aisladas. El interés en la planificación está surgiendo actualmente en la economía política y más allá (Planning for EntropyCitación2022 , Durand y col.Citación2024 , Groos y SorgCitación2025 ). Este trabajo es revelador, pero como presupone condiciones poscapitalistas, es menos relevante para una rápida descarbonización dentro del orden político-económico actual. Nuestra posición distintiva es definir la planificación económica verde como algo que ocupa un punto intermedio entre un status quo liberal ineficaz y un futuro poscapitalista más distante.

El desafío tradicional para la planificación económica verde es que las transiciones planificadas hacia la sostenibilidad ocurrirían después de décadas de retirada del estado de esas formas complejas de coordinación. Nuestra respuesta, en resumen, es que los estados capitalistas han hecho planificación intersectorial antes con buenos resultados, que la planificación sectorial todavía es utilizada hoy por algunas economías líderes, y que los estados contemporáneos pueden integrar lecciones técnicas de las empresas multinacionales que se han convertido en los usuarios más activos y sofisticados de formas centralizadas de planificación a través de sectores y fronteras durante las últimas décadas. Para ser efectiva y políticamente realista, la planificación económica verde debe aprender tanto de la experiencia pública como privada de la planificación económica bajo el capitalismo. Reunir estas diferentes fuentes de inspiración nos permite contribuir a los debates existentes en la economía política y la política ambiental sobre el estado verde (BaileyCitación2020 , Esperanza de vidaCitación2020 , EckersleyCitación2021 ) y el papel del Estado en términos más amplios en las transformaciones de sostenibilidad (Johnstone y NewellCitación2018 , Babić y DixonCitación2023 ). Hoy en día, la EPI sitúa cada vez más al Estado como el agente principal de las transformaciones de la sostenibilidad y nuestro objetivo es contribuir a este desarrollo especificando las formas de organización que permiten a los Estados dirigir de manera más efectiva dichas transformaciones.

El artículo está organizado de la siguiente manera: comenzamos con una revisión de la literatura y luego pasamos al cuerpo del artículo, donde recuperamos las principales lecciones para la planificación económica verde de la historia de posguerra, la práctica estatal contemporánea y los casos del sector privado. Estas lecciones se combinan luego en la última sección, donde presentamos una agenda de investigación futura para la planificación económica verde.

Planificación verde: el estado del arte y más allá

El campo de la IPE ha comenzado a tomar el clima en serio en los últimos años (Newell et al.Citación2021 , PatersonCitación2021 , p. 4), pero aún nos falta una agenda de investigación más sólida que desentrañe la agencia político-económica deseable, especialmente la agencia estatal, frente a la crisis ecológica (Johnstone y NewellCitación2018 , Hasselbalch y col.Citación2023 ). Paterson (Citación2021 , p. 398) señala que falta urgentemente la importante cuestión de cómo organizar todos los desarrollos teóricos, metodológicos y sustantivos existentes en un programa que pueda facilitar una rápida transformación social. La cuestión de qué instrumentos y formas de organización son los más adecuados para un programa de este tipo no se ha abordado (véase Newell y SimmsCitación2021 ).

Un género cada vez más extendido de investigación sobre la EPI utiliza las ventajas comparativas del campo para proponer infraestructuras institucionales que permitan abordar mejor la transición verde. Algunos, por ejemplo, utilizan el enfoque crítico de las macrofinanzas en la EPI para delinear los contornos de una infraestructura monetaria deseable (Guter-Sandu et al.Citación2024 ). Otros investigan los desafíos de construir un estado de desarrollo verde (Swilling et al.Citación2016 , Thurbon y col.Citación2023 ) en contraposición a un estado verde de reducción de riesgos que surge del ambientalismo liberal (Gabor y BraunCitación2023 ). Este creciente trabajo normativo responde a la desilusión con el programa global de negociaciones y tratados intergubernamentales para abordar el cambio climático (Bernstein y HoffmannCitación2019 ), así como con soluciones basadas en el mercado, como los mercados de carbono (Stuart et al.Citación2019 ). Esto ha llevado a un creciente interés de la IPE en el «estado verde» o «estado ambiental» y su papel en el impulso de las transformaciones de sostenibilidad en los últimos años (PatersonCitación2016 , BaileyCitación2020 , Beck y LarsenCitación2024 ), incluido un énfasis en la política industrial y la propiedad estatal (Allan et al.Citación2021 , Babić y DixonCitación2023 ). Sigue sin resolverse si los Estados modernos pueden coordinar el crecimiento de los sectores verdes y el decrecimiento de los sectores fósiles, o si se enfrentan a contradicciones insuperables entre los objetivos de sostenibilidad y las estructuras o imperativos estatales (HausknostCitación2020 , EckersleyCitación2021 ). La profundidad requerida de la transformación del Estado y la práctica capitalista es una fuente constante de controversia en esta literatura (BaileyCitación2020 , EckersleyCitación2020 ).

Proponemos que la planificación económica verde ofrece un camino a seguir al especificar cómo el Estado verde puede coordinar transformaciones audaces en materia de sostenibilidad en sectores de altas emisiones y dominios de políticas de primer orden (política monetaria, fiscal, financiera e industrial) estructurados por las condiciones sistémicas actuales. En términos de alcance, el documento se centra en la política industrial verde y sus condiciones macrofinancieras, dejando de lado las funciones comerciales, laborales y de bienestar del Estado. Este alcance específico se justifica porque la descarbonización se refiere predominantemente a la reorientación de la inversión pública y privada, que depende de consideraciones macrofinancieras favorables e iniciativas de política industrial dirigidas a la huella de carbono de la industria, la agricultura, el transporte, etc. (Gabor y BraunCitación2023 ). Otras funciones estatales son importantes, pero en última instancia son prioridades de segundo orden. Nuestro objetivo es utilizar la evidencia para defender una forma más abarcadora de respuesta organizada que aproveche las complementariedades potenciales entre la acción estatal coordinada en los dominios de políticas de primer orden que mencionamos. Nos basamos no solo en la economía política, sino también en estudios académicos en los campos de los negocios, el medio ambiente, la energía y la historia económica. El alcance del artículo se limita a destacar el potencial de nuestro campo para abordar y formular un programa de planificación económica verde de este tipo, cuyos contornos específicos siguen siendo tareas para futuras investigaciones.

En este punto conviene hacer una aclaración: distinguimos la planificación económica verde del resurgimiento y rediseño de la planificación socialista con fines socioecológicos (Planificación para la entropía).Citación2022 , Vettese y PendergrassCitación2022 , Groos y SorgCitación2025 ). Bajo las etiquetas de «planificación económica democrática» o «planificación ecosocialista», estos trabajos buscan aprender de los fracasos de los modelos de planificación centralizada de la Unión Soviética y distinguir su versión de un sistema económico socialista democrático tanto de la planificación centralizada por un lado, como del «socialismo de mercado» por el otro (Tremblay-PepinCitación2022 ). A menudo también se animan a utilizar la tecnología digital y el big data para superar los problemas de cálculo (MorozovCitación2019 ). Las versiones más descentralizadas de la planificación se pueden encontrar entre aquellos enfoques que abogan por la «planificación desde abajo» (Harnecker et al.Citación2019 ), que han sido adoptados recientemente por los estudiosos del decrecimiento (Durand et al.Citación2024 ).

Nuestra posición particular en relación con la planificación poscapitalista es que, incluso si uno simpatizara con ella, se enfrentaría, no obstante, a la falta de alineación de los horizontes temporales científicos y políticos. Según la ciencia climática, no hay tiempo suficiente para primero revisar una masa crítica de economías simultáneamente según la planificación democrática socialista y luego lograr reducciones de emisiones. Sin embargo, suponiendo que esto pudiera organizarse con la suficiente rapidez, existe un obstáculo más serio. Las propuestas de planificación poscapitalista no tienen en cuenta el problema de las restricciones a corto plazo sobre la agencia estatal ejercidas por el poder de los intereses capitalistas (Przeworski y WallersteinCitación1988 , véase también HausknostCitación2020 ). En ausencia de revoluciones políticas, los estados tienen que llegar a acuerdos con el capital privado, ya que ningún gobierno votará a favor de las drásticas reducciones de la inversión privada que implica la planificación poscapitalista. Esto es aún más cierto cuando la fuerza de la crítica original de Przeworski y Wallerstein se ve amplificada por la investigación sobre el poder estructural e infraestructural de los intereses financieros en la era de la financiarización globalizada (BraunCitación2020 ).

¿Cómo podemos, entonces, volver a examinar la importancia de recurrir a la planificación ecológica en vista de estas críticas? Las siguientes secciones muestran que existe una tradición masiva (y olvidada) de planificación económica indicativa en las sociedades capitalistas de posguerra, de la que podemos aprender. Además, deberíamos embarcarnos en el desarrollo de una agenda normativa de planificación económica verde basada en la planificación actual de las infraestructuras de energía verde. Por último, deberíamos aprender de las experiencias corporativas con la planificación, un tema que los estudiosos de la planificación económica indicativa han descuidado en gran medida hasta la fecha.

Nuestros casos de planificación se extraen de una variedad de economías capitalistas caracterizadas tanto por instituciones estatales fuertes como por fuertes formas de coordinación entre el estado y las élites corporativas en Dinamarca, Francia, los Países Bajos, Japón y China. Este sesgo de selección es deliberado. En primer lugar, es poco probable que la planificación marque una diferencia en las economías que carecen de estas dos condiciones (véase el fracaso de la planificación británica de posguerra, según WoodCitación2000 ). En segundo lugar, si bien en las economías avanzadas y en algunas del Sur Global hay numerosos Estados fuertes con orientaciones ambientalistas desarrollistas y de gobernanza democrática (Thurbon et al.Citación2023 ), incluso formas limitadas de planificación intersectorial son preferibles a la descarbonización liberal cuando los estados son débiles. Los nichos de excelencia en la política industrial intersectorial en países tan diferentes como Polonia o Chile subrayan este punto (NaczykCitación2022 , CollingtonCitación2024 ). En tercer lugar, nuestra selección de casos es relevante para las fuentes principales de emisiones globales. La mayoría de los diez principales países emisores de carbono (que son responsables de más de dos tercios de las emisiones globales, véase Friedrich et al.Citación2023 ) cumplen al menos uno de los requisitos de selección de casos planteados en el documento. Otros grandes emisores tienen fuertes formas de capitalismo de Estado (Arabia Saudita y Rusia) o historias de intensa coordinación entre el Estado y las corporaciones dentro de las democracias (Alemania y Corea del Sur). Dada la importancia estructural de Europa, Estados Unidos y China en la definición de los términos globales de comercio, finanzas y sistemas monetarios, la adopción de una planificación verde en el núcleo capitalista tal vez impondría impulsores de demanda estructural para la descarbonización en superpotencias exportadoras de combustibles fósiles como Rusia, Irán y Arabia Saudita.

La planificación en el capitalismo de posguerra

Asociada con el pensamiento socialista y la práctica soviética, la planificación también tuvo una vida en el capitalismo. Este fue el caso no sólo de la economía de guerra, sino también de la planificación en tiempos de paz bajo el capitalismo y la democracia en la Europa de posguerra o en Japón. En estos casos, la planificación se conocía como indicativa (en contraposición a la central), es decir, la planificación «dirigida a fallas del mercado de carácter informativo» (Estrin y Holmes).Citación1990 , p. 532). En un sentido más complejo, la planificación indicativa no sólo enmarca los objetivos de la transformación y facilita la negociación entre los actores. También cambia sus expectativas y cálculos a través de una gama de instrumentos que combinan coerción e incentivos: crédito estatal, política monetaria, subsidios, adquisiciones y regulación (Estrin y Holmes).Citación1990 , MonetCitación2018 , págs. 216-270). Este tipo de planificación más enérgica es necesaria «cuando las economías de escala en los costos de transacción asociados y la racionalidad limitada limitan el intercambio privado espontáneo de información» (Estrin y Holmes).Citación1990 , p. 532), una condición que se cumple ante los desafíos de la crisis climática (MonnetCitación2022 ). La experiencia de planificación que los académicos consideran más exitosa (Francia) tuvo elementos tanto coercitivos como voluntarios (Estrin y Holmes).Citación1990 , pág. 532), siendo la planificación holandesa y japonesa casos menos contundentes de planificación indicativa.

La planificación indicativa holandesa era la variedad más débil del espectro. Se basaba en planes espaciales flexibles que determinaban qué inversiones debían destinarse idealmente a cada lugar, incluso antes de que se tomaran decisiones de inversión, con la participación de instituciones corporativistas en el proceso. Las graves dislocaciones sociales producidas por la guerra se abordaron mediante planes nacionales vinculados a planes provinciales y municipales que coordinaban las prioridades estatales con las empresas y comunidades locales. Cada nivel desarrolló conocimientos de planificación y la «planología» se convirtió en una disciplina académica con un fuerte componente cibernético. A lo largo de décadas, esto generó un cuerpo de élite especializado de planificadores que trabajaban en gran medida aislados de la interferencia política (Mastop y Postuma).Citación1991 , págs. 58–59).

En cambio, la planificación francesa era más «dura» y amplia, pero también más politizada. Su objetivo no era sólo alinear los planes espaciales con la vida socioeconómica, como en los Países Bajos, sino también alterar las estructuras mismas de la economía francesa. El plan tenía tres fases: diseño tecnocrático, revisión democrática e implementación tecnocrática. En primer lugar, el Comisariado de Planificación (140 funcionarios) y el Ministerio de Finanzas fijaron el objetivo de tasa de crecimiento nacional tras un acuerdo entre las divisiones horizontales del Comisariado (Economía, Finanzas y Regional) y una docena de divisiones sectoriales (Energía, Transporte, Industria, etc.). Para desarrollar instrumentos de política específicos sobre cómo alcanzar los objetivos del plan, el Comisariado reunió comisiones específicas (3000 funcionarios por plan). El plan acordado fue presentado a un organismo corporativista con doscientos representantes de diversos grupos de interés e intelectuales, así como al Consejo Superior de Planificación (ministros, jefes de varios organismos nacionales, como la Cámara de Comercio, la federación de empleadores y grupos sindicales) (KindlebergerCitación1967 ). La planificación incorporó a corporaciones privadas y estatales en los sectores de las finanzas, los ferrocarriles, la aviación y la electricidad. Gestionadas según reglas de autonomía, tuvieron que ser persuadidas por la burocracia de la planificación para participar en la implementación, lo que significa que el sector corporativo estatal tuvo que involucrarse en la fase de diseño del plan. Nacido de una crisis de representación política después de la guerra, el plan tuvo una fase democrática final en la que el Comisariado presentó el plan a la Asamblea Nacional (Parlamento francés) para su ratificación, lo que implicó debates que llevaron a modificaciones de las propuestas de los expertos (KindlebergerCitación1967 ).

Lo que hizo especial a la planificación francesa fue el crédito estatal, que dependía de un sistema de gestión de deuda dirigista que utilizaba técnicas no comerciales para generar deuda (Kapadia y Lemoine).Citación2020 ). Según Eric Monnet (Citación2012 , pp. 19-20), dos quintas partes del ingreso nacional y la mitad de la inversión bruta provenían del estado, con empresas públicas (11% del producto nacional neto y 30-35% de la inversión bruta) y ahorros de los hogares reunidos por bancos comerciales nacionalizados desempeñando un papel clave. Aprovechando el control sobre el crédito, el estado utilizó el aparato de planificación para elegir los sectores que se beneficiarían de una financiación barata y paciente. El Comisariado de Planificación, el Consejo de Crédito, el banco central y los bancos estatales (los cuatro bancos comerciales principales habían sido nacionalizados en 1945) actuaron en sincronía. El banco central y la autoridad de supervisión financiera trabajaron para imponer controles sobre las tasas de interés mientras utilizaban el redescuento específico del sector y la supervisión bancaria para proporcionar incentivos crediticios específicos de mediano y largo plazo para los bancos, mientras que el Comisariado de Planificación redujo las restricciones informativas. En el lenguaje contemporáneo, no se trataba de un estado de reducción de riesgos sino de un estado desarrollista con el estado al mando de las transformaciones sistémicas.

El sistema era dirigista, pero no socialista. En lugar de decidir cuotas formales de crédito por sectores, estas instituciones financieras se basaban principalmente en recomendaciones formuladas con firmeza mediante una política de redescuento que reducía el crédito a la agricultura y las PYME, al tiempo que lo impulsaba para la industria. El aparato crediticio planificado era sustancial: se dirigía a 49 sectores a lo largo de veinte años y financiaba proyectos a largo plazo destinados a alcanzar la frontera tecnológica, pero que no contaban con los servicios financieros privados, desde la energía nuclear (HechtCitación2009 , págs. 50–53, 65–70) a los trenes de alta velocidad (FourniauCitación1999 , pp. 4-9, 19-20). El sistema entregado a los capitalistas: los rendimientos marginales del capital para cada sector durante el período 1954-1974 tuvieron una correlación positiva para cada año de la muestra (MonnetCitación2012 , pág. 6).

En este espectro, la exitosa economía de posguerra de Japón se situó en el medio. Al igual que Francia, Japón utilizó la planificación indicativa en la fase de la industria naciente, pero a diferencia de Francia, el aparato de planificación de Japón limitó sus intervenciones a restricciones a la competencia de los cárteles, financiación pública paciente para la política industrial y la unión de equipos de investigación en varias empresas. Es esencial para la planificación verde la experiencia de Japón con la planificación estatal de la eliminación gradual de industrias en declive como el carbón ya en la década de 1960 (SatoCitación1990 , p. 642). Sato muestra que, como en Francia, la planificación japonesa estuvo impregnada de guerra y destrucción. Se creó una agencia de planificación en previsión de la guerra en 1937 y la escasez masiva de bienes y la magnitud de la destrucción industrial aseguraron la continuación de la planificación económica durante la ocupación estadounidense de Japón y, en formas más sutiles, después de que Japón recuperó su independencia en 1952. Al igual que Francia, Japón utilizó planes indicativos quinquenales hasta bien entrada la era neoliberal (con instrumentos similares basados ​​en el gasto, los impuestos, el crédito público y la orientación administrativa). Estos planes contribuyeron al auge industrial diversificado y complejo de Japón en sectores nuevos y de alto valor, al tiempo que fueron «instrumentales para reducir las fluctuaciones comerciales y estabilizar el proceso de crecimiento de Japón» (SatoCitación1990 , p. 642). Sin embargo, a diferencia de lo ocurrido en Francia, el grado de dirigismo institucional centralizado fue más limitado en la fase de implementación (SatoCitación1990 , págs. 632–633).

Para los fines de la planificación verde, esta sección nos dice que incluso las formas de planificación fuertemente coercitivas no requieren del poscapitalismo, que los aparatos de planificación ambiciosos ayudaron a generar transformaciones estructurales, que el crédito estatal es esencial para una planificación impactante y que la planificación puede movilizarse tanto para el crecimiento sectorial como para el decrecimiento. La planificación indicativa sentó las bases para la recuperación de posguerra y la posterior modernización industrial desde Europa occidental hasta Japón, con la coordinación de políticas macrofinancieras e industriales por parte de burocracias centrales atrapadas entre los imperativos de la rendición de cuentas y la autonomía tecnocrática. Lo que llevó a este sistema de planificación a la crisis a fines de la década de 1970 fueron los mismos procesos combinados de estanflación no previstos por los dispositivos de pronóstico de los planificadores, la financiarización de la deuda estatal y el ascenso ideológico del neoliberalismo (MonnetCitación2018 ). Los Estados que toman en serio la descarbonización pueden beneficiarse de la resucitación de estas capacidades basándose en experiencias de planificación sectorial selectiva que sobrevivieron en los intersticios del neoliberalismo, con resultados a menudo notables. En las siguientes secciones, mostramos que la reconstrucción de las capacidades de planificación no necesita las circunstancias particulares del liberalismo arraigado de posguerra para existir.

La planificación contemporánea por parte de los estados

La planificación indicativa intersectorial se debilitó durante el neoliberalismo, pero la planificación sectorial sobrevivió en algunas democracias. Por ejemplo, la planificación de la adaptación climática a nivel subnacional está muy extendida incluso en los Estados Unidos (MiaoCitación2019 ), y la política de cohesión de la UE destinada a desarrollar infraestructuras que reduzcan las desigualdades entre las regiones de la UE se basa en gran medida en la planificación (Malý y MulíčekCitación2016 ). Sin embargo, la forma más avanzada de planificación del sector público hoy en día es la logística militar (Erbel y KinseyCitación2018 ) y energía (Pecenak et al.Citación2019 ). Consideremos el caso de Dinamarca, el país con el sistema energético más sostenible y seguro de la OCDE y que desarrolló un proceso de planificación energética a finales de los años 1970 (SovacoolCitación2013 , Krog y SperlingCitación2019 ). La Agencia Danesa de Energía (DEA) está en el centro de la parte administrativa del aparato de planificación. Despliega planes plurianuales para todos los sectores relevantes para la producción, transmisión y utilización de energía en el país. Sin embargo, el plan real es diseñado por el Ministerio de Energía, que emite a la DEA un Plan Nacional de Energía y Clima después de involucrar tanto a actores democráticos (partidos políticos representados en la legislatura danesa) como a actores tecnocráticos (Regulador Danés de Servicios Públicos, Agencia para el Suministro y Eficiencia de Datos, Instituto Danés de Meteorología). La DEA toma el plan, lo modela, genera escenarios y lo ejecuta a través de audiencias y planificación estratégica descentralizada con municipios, empresas y proveedores independientes que actúan como productores de energía. Al final, después de consultas regionales con los países nórdicos y la UE, el Parlamento danés debate el plan, lo adopta y le otorga el estatus de documento estratégico democrática y técnicamente sólido.

Tras este procedimiento, la DEA convierte el plan en un marco para subsidios estatales, préstamos, subvenciones, exenciones impositivas (y, respectivamente, aumentos impositivos sobre los combustibles fósiles), así como regulaciones que facilitan las inversiones en energía renovable y desalientan a los sectores contaminantes. Para respaldar los planes de la DEA con influencia sobre los actores privados del sector energético, el estado danés mantuvo una participación mayoritaria tanto en la mayor empresa energética (Orsted) como en la red de electricidad y gas natural a través de la empresa totalmente estatal (Energinet.dk). Los estudios sobre energía danesa consideran que esta planificación energética estratégica es la herramienta principal para la descarbonización avanzada de Dinamarca en el sector energético (Krog y Sperling).Citación2019 ). Además, al convertir a los agricultores y residentes locales en cooperativas de energía renovable a nivel municipal utilizando garantías de préstamos de la empresa estatal Energinet.dk, el proceso de planificación también adquiere una faceta democrática más fuerte en su implementación (SovacoolCitación2013 ). Al implementar simultáneamente una mayor «centralización» y «descentralización», la planificación danesa maximiza la participación democrática no sólo en los niveles nacional y municipal. Una gobernanza de la planificación como ésta debería tranquilizar a quienes critican la planificación por contener el riesgo de convertirse en un posible facilitador del autoritarismo o una fuente de ineficiencia.

Por supuesto, como lo demuestra una abundante literatura, la planificación intersectorial sigue siendo una característica estructural de China, el país con el mayor despliegue de energía renovable del mundo y la fuente de algunas de las tecnologías verdes más importantes del mundo. China es un caso de «ambientalismo desarrollista» estructurado por planes quinquenales aplicados por canales macroeconómicos, administrativos y financieros que combinan coerción e incentivos (Thurbon et al.Citación2023 ) y marcada por una tensión productiva entre una intensa centralización y descentralización (Zhang et al.Citación2022 , págs. 192-199). Incluso en China, donde las instituciones de planificación central son las más numerosas del mundo, son las formas más descentralizadas de planificación basadas en la movilización de las partes interesadas de abajo hacia arriba para que tomen sus propias decisiones las que han dado lugar a los casos más sólidos de éxito en la descarbonización. De hecho, las realidades del sector renovable chino o de los vehículos eléctricos son un argumento sólido contra la visión de China como un claro caso de autoritarismo ambiental y, en cambio, como algo más cercano a la planificación indicativa con características chinas. Así, en la implementación, los planificadores han ordenado cada vez menos sobre qué trayectorias podrían conducir al logro de esos objetivos, dejando los detalles a los gobiernos provinciales y municipales que trabajan con empresas estatales y privadas como parte de un gran tapiz de experimentos económicos (Zhu et al.Citación2019 , págs. 8-9). Por ejemplo, los planificadores se vieron limitados y tuvieron que coordinarse con empresas de servicios públicos de electricidad privadas de propiedad estatal y, en su mayoría, empresas de tecnología verde de propiedad privada, como grandes inversores en parques eólicos y solares (NahmCitación2017 ). Además, los actores políticos, empresariales y de la sociedad civil locales desempeñan un papel cada vez más importante en la implementación del plan sobre cuestiones climáticas en particular (Wang et al.Citación2018 , Zhang y col.Citación2022 ). Pero la característica más llamativa del sistema de planificación verde chino es que, al igual que el francés, se basa en una estructura macrofinanciera particular. Un sistema bancario mayoritariamente estatal impulsado por instituciones financieras no bancarias de propiedad estatal (‘fondos de orientación gubernamental’ y fondos de gestión de activos) proporciona a las empresas estatales y privadas el capital suficiente y paciente necesario para invertir en los sectores a los que se dirige el plan. En este contexto, el Banco Central de China garantiza los marcos monetarios y regulatorios necesarios para que la esencia indicativa del plan adquiera tracción real en los incentivos de las empresas (LarsenCitación2022 , págs. 362–367).

En resumen, la planificación sectorial sigue vigente y es de gran utilidad para la descarbonización en democracias liberales como la danesa. Quizá resulte irónico que la planificación indicativa francesa como forma de coordinación intersectorial haya renacido en las condiciones políticas particulares de China. Independientemente del tipo de régimen político en el que se inserten estas formas macro de planificación, transmiten el mensaje de que la planificación no es una reliquia histórica sino una herramienta esencial de las economías exitosas que emprendieron la descarbonización. La siguiente sección muestra que esto es aún más cierto en el caso de un actor por excelencia de la globalización neoliberal: la corporación multinacional.

Planificación en las empresas

Como muestran las secciones anteriores, la planificación es omnipresente en el capitalismo contemporáneo. Sin embargo, el carácter y las formas de planificación han cambiado considerablemente con «la retirada del Estado» (StrangeCitación1996 ) desde los años 1980. Las reformas neoliberales facilitaron el crecimiento masivo de las corporaciones, pero incluso los regímenes de políticas más neoliberales están arraigados en formas de planificación y previsión estratégicas. Sin embargo, esas herramientas de política no están respaldadas por los palos y las zanahorias macrofinancieras que implica la planificación indicativa, ni crean mecanismos de coordinación entre el Estado y las corporaciones en los que el Estado ocupe el asiento del conductor. A medida que las empresas se internacionalizaron y crecieron en tamaño y complejidad, esto creó una necesidad de organizar la logística interna y las relaciones entre unidades y divisiones en una medida mucho mayor que antes. Sin embargo, no era un mundo plano de competencia de mercado. En cambio, como Herbert Simon (Citación1991 , pp. 27-28), se trataba de una «economía organizacional». Al abrir los mercados internacionales, las reformas neoliberales, sorprendentemente tal vez, hicieron avanzar la economía organizacional incluso más que la economía de mercado. De hecho, las reformas obligaron a las empresas a planificar , en el mismo momento en que se les decía a los estados que dejaran de hacerlo .

Susan extraña (Citación1996 ) proporcionó numerosos ejemplos de planificación corporativa exhaustiva en su influyente libro: IBM influyó tanto en los mercados como en las normas regulatorias a escala global, Exxon dio forma a los mercados energéticos globales mediante una planificación detallada de las actividades de exploración combinada con la integración vertical y horizontal de las cadenas de suministro de combustibles fósiles, y Toyota planificó de manera centralizada procesos que se convirtieron en fuentes reconocidas de su ventaja competitiva. Recientemente, Phillips y Rozworski (Citación2019 ) mostró cómo las empresas capitalistas planificaban el éxito, basándose en la historia corporativa de Walmart. En concreto, Walmart cultivó y desarrolló un dominio de su economía organizacional que refinó los instrumentos de planificación. IKEA también se transformó de una empresa escandinava parroquial en un gigante global al planificar centralmente su cadena de suministro (Jonsson et al.Citación2013 ). Los últimos 100 años de Harvard Business Review revelan un papel persistente y evolutivo de la planificación corporativa (Bensussan et al.Citación2023 ). De hecho, la planificación se ha convertido ahora en una parte estructural integrada de la vida corporativa contemporánea, tanto que existe un campo bien desarrollado de estudios académicos en planificación estratégica de la cadena de suministro (Charvet et al.Citación2008 ) . En general, existe una conclusión compartida dentro de la investigación de SCM de que los desafíos de sostenibilidad que enfrentan las empresas crean una presión aún mayor para integrar y planificar estratégicamente sus cadenas de suministro (JabbourCitación2020 ).

La planificación no solo se utiliza para optimizar las cadenas de suministro y la logística, sino también para obtener beneficios adicionales, por ejemplo, mediante una planificación agresiva de los precios para eludir los impuestos. Según Matti Ylönen y Teivo Teivainen (Citación2018 , p. 446), «existe evidencia de que la planificación corporativa realizada a través de subsidios cruzados y precios administrados está tan extendida que caracterizar al capitalismo global del mundo real como una economía de mercado es engañoso». De hecho, las corporaciones emplean con frecuencia formas de organización y transacción no basadas en el mercado y jerárquicas para extraer y defender ganancias (Seabrooke y WiganCitación2022 ). Como Christoph Sorg (Citación2023 , pp. 1–2), la dicotomía mercado-planificación ha sido deconstruida por completo por la ciencia social económica: en el capitalismo moderno, los mercados no son «libres» y la planificación es endémica. Sorg (Citación2023 , pp. 5–9) extrae sus propios ejemplos del sector financiero: los administradores de activos actúan como «planificadores horizontales» al alinear las estrategias corporativas en diferentes sectores con sus propios intereses financieros, los fondos indexados y los inversores institucionales influyen en los estándares y prácticas de toda la industria, y los bancos centrales y las instituciones financieras dan forma al crecimiento industrial y la gestión del riesgo a través de la asignación de crédito.

¿Son útiles estas lecciones de planificación corporativa para los estados? Las diferencias entre la planificación estatal y la planificación corporativa son menores de lo que supone convencionalmente la literatura de economía política (Ylönen y TeivainenCitación2018 , págs. 446-447). Aunque los Estados obviamente están sujetos a obligaciones y expectativas completamente diferentes en el cumplimiento de sus objetivos centrales y el mantenimiento de la legitimidad (PatersonCitación2010 ), eso no significa que no haya lecciones que aprender de la planificación corporativa. La planificación indicativa nunca aprendió las lecciones de las modernas cadenas de suministro, valor y riqueza planificadas por las corporaciones de alta tecnología. Aunque estas formas de planificación corporativa se utilizan a menudo para eludir los objetivos públicos, son impresionantes por su sofisticación técnica y el alto grado de coordinación que logran entre redes y jurisdicciones. También son una «caja negra» para los estudios de economía política, que saben muy poco de técnicas, dispositivos, infraestructuras y experiencia en planificación corporativa. Nada impide que el Estado verde recicle las lecciones técnicas de planificación corporativa para alcanzar objetivos de sostenibilidad, siempre que esas lecciones puedan traducirse al entorno político del Estado moderno.

Una creciente literatura sobre la revitalización de la planificación económica en la era de la digitalización sugiere que no estamos solos al argumentar que los Estados pueden aprender de las experiencias y tecnologías corporativas (Bensussan et al.Citación2023 , Groos y SorgCitación2025 ). Algunos sugieren que tecnologías como el análisis de big data, la inteligencia artificial y el aprendizaje automático, o la cadena de bloques podrían resolver los problemas de cálculo que plagaron la planificación en el pasado (MorozovCitación2019 ). La mayor parte de estos estudios están orientados a democratizar y socializar la economía para abordar no solo el problema climático sino también los males del capitalismo como tal; en comparación con su posición, la distancia hacia la reutilización de las infraestructuras de planificación corporativa y las tecnologías digitales para la planificación económica verde dentro del capitalismo es mucho menor.

Los objetores liberales de todas las formas de planificación estatal replicarían que la hipercomplejidad de las transacciones de mercado globalizadas anula la eficacia de la planificación. En cambio, esta sección muestra que los mismos abanderados de la globalización liberal, las corporaciones multinacionales y las altas finanzas, de hecho anulan esta objeción a la planificación. Debido a la presión del tiempo, las transiciones profundas y rápidas requeridas en la próxima década deben ocurrir en coordinación con las corporaciones multinacionales y las finanzas privadas (NewellCitación2020 ), pero la planificación económica verde es necesaria para impulsar un cambio radical y evitar el riesgo de un «transformismo» incremental (NewellCitación2019 ). A largo plazo, la planificación económica verde podría contribuir a democratizar y socializar la economía, pero nuestra preocupación en este artículo es más inmediata. Aunque no tenemos ejemplos históricos de transiciones deliberadas impulsadas por imperativos ambientales, las lecciones extraídas del pasado demuestran la necesidad de recursos y capacidades corporativas (actuando en conjunto con el estado) para desarrollar transiciones rápidas (Newell y SimmsCitación2021 ). En la siguiente sección, describimos cuáles deberían ser las implicaciones de esta constatación para la agencia estatal en la transición verde.

Hacia una agenda de investigación para la planificación económica verde

La planificación no sólo es prometedora, sino que ya ha sido implementada de manera efectiva por los estados y las corporaciones multinacionales. Dicho esto, nuestros estudios de caso muestran que hubo contingencias históricas específicas para la planificación: economía de guerra (Japón), destrucción y trauma de posguerra (Europa y Japón de posguerra), shock energético (Dinamarca) y socialismo de Estado (China). La principal conclusión aquí es que se necesitan crisis de magnitud muy grande, incluso existencial, para que la planificación intersectorial se convierta en una opción legítima en el capitalismo. Los llamados a la urgencia ponen al descubierto los riesgos de captura de la agenda política o del aparato estatal por parte de las élites, donde el desastre inminente se utiliza para «superar y reemplazar el conflicto político» (Newell y SimmsCitación2021 , p. 911), que en los peores casos podría conducir al autoritarismo o al despliegue de tecnologías arriesgadas. Para prevenir estos problemas, es urgente un programa de investigación positivo sobre planificación económica verde. Vemos que se están desarrollando tres subagencias principales con este fin.

En primer lugar, necesitamos trabajar más en las instituciones de coordinación jerárquica que históricamente han caracterizado la planificación indicativa. Dichas instituciones deberían ir más allá de ajustar los cálculos de la cartera de riesgo-rendimiento del Estado que reduce el riesgo. En cambio, las instituciones de coordinación de la planificación económica verde pueden utilizar el control sobre las condiciones crediticias, las garantías de liquidez público-privada (liquidez emitida por instituciones financieras respaldadas por bancos centrales), la capacidad de socializar las funciones de innovación, una mayor propiedad estatal en las finanzas y la energía, o la capacidad de atraer y coaccionar a la financiación privada para alinear los objetivos estatales de descarbonización con los incentivos comerciales. Como tal, la descarbonización podría aparecer como un sistema funcionalmente jerárquico con las instituciones de coordinación de la planificación estatal en la cima, el régimen macrofinanciero en el medio y la política industrial o las políticas económicas de Estado para las empresas en la base. Disminuidas desde sus días felices de posguerra, estas capacidades están siendo reforzadas por las preocupaciones geopolíticas actuales de maneras que aún no se entienden bien. Esto exige conciliar la naturaleza jerárquica de las instituciones de coordinación con los imperativos de la competencia geoeconómica y la legitimidad democrática. La descarbonización energética en Dinamarca muestra que la centralización no condujo a una deriva autoritaria. De hecho, la lección danesa es que la centralización acelerada estuvo acompañada de una mayor participación democrática en términos de procedimientos de planificación y propiedad colectiva. Los investigadores de IPE especializados en sistemas económicos comparativos y la forma en que se integran a través de cadenas de valor globales podrían desarrollar más esta línea de trabajo.

En segundo lugar, la planificación económica verde propone que las grandes corporaciones con operaciones multinacionales complejas son laboratorios de investigación ideales para revisar la objeción neoclásica tradicional de que las interacciones del mercado son demasiado complejas para ser planificadas por el Estado. De hecho, un enfoque microfundamentado de la planificación para las economías capitalistas con dispositivos de cálculo contemporáneos podría eludir las objeciones liberales al cálculo socialista (MorozovCitación2019 ). De esta manera, la planificación económica verde revierte la tesis de Mariana Mazzucato (Citación2013 ) de que no habría internet ni teléfonos inteligentes sin DARPA (el brazo inversor del Pentágono) al sugerir que no habrá planificación estatal verde sin aprender de empresas como IBM, Walmart o Toyota. Una pregunta de investigación clave para esta línea es, por lo tanto: ¿cómo pasamos de la planificación corporativa a la planificación intersectorial pública? Una dirección fructífera de investigación en la que la IPE tiene una ventaja comparativa es el trabajo actual sobre cómo los bancos centrales, los modelos económicos y otros dispositivos de cálculo pueden abrir nuevas oportunidades para una gestión macrofinanciera más compleja (SorgCitación2023 , ThiemannCitación2023 ).

En tercer lugar, si nuestro análisis es correcto, los estados con instituciones débiles y una coordinación deficiente entre el Estado y las empresas deberían abstenerse de la planificación verde, ya que podría fracasar y deslegitimar la planificación misma. Aun así, estas deficiencias se pueden superar mediante la movilización política (CollingtonCitación2024 ). Se podrían realizar más investigaciones para determinar cómo ocurrirá esto en condiciones de competencia geoeconómica (Babić y Mertens).Citación2024 ) y qué sinergias podrían existir entre la planificación indicativa verde y la planificación democrática para el decrecimiento (Durand et al.Citación2024 ). Por último, necesitamos más trabajo sobre cuánto margen de planificación hay en los países del Sur Global sujetos a restricciones estructurales originadas en regímenes comerciales globales y regionales (Swilling et al.Citación2016 , ShadikhodjaevCitación2018 ), formas de proteccionismo con influencia geopolítica en las economías centrales (HopewellCitación2021 ), o financiarización de la deuda estatal (Ban y Bohle)Citación2021 ).

Estas tres direcciones dejan fuera de su alcance el diseño, la legitimidad y los límites de la planificación económica verde. Somos conscientes de que la planificación económica verde contiene en sí misma los riesgos de la captura tecnocrática y corporativa de las transformaciones profundas de la sostenibilidad (NewellCitación2019 ). ¿Cómo pueden los actores dentro del estado democrático y sus aliados en la sociedad establecer límites duros contra la captura corporativa de la planificación económica verde sin correr el riesgo de una huelga de inversiones? En la medida en que las finanzas privadas coproducen las infraestructuras macrofinancieras para transformaciones profundas de sostenibilidad, ¿cómo pueden las instituciones de planificación verde disciplinar a los financistas privados? ¿Cómo pueden los perdedores del decrecimiento planificado de los sectores de altas emisiones estar representados democráticamente y ser compensados ​​económicamente sin comprometer el proceso democrático y los objetivos de descarbonización? Las respuestas a preguntas como estas pueden constituir la base sobre la cual la economía política se involucraría de manera más transformadora con la crisis climática, al tiempo que atravesaría silos de investigación aislados. Nuestra disciplina tiene una rica tradición en la identificación de las posibilidades de compromisos entre el estado, el capital y la sociedad bajo restricciones económicas internacionales. La agenda de investigación que proponemos debe basarse en esta tradición para desarrollar conocimientos sobre la planificación económica verde al tiempo que traza horizontes normativos que salvaguarden las aspiraciones democráticas.