Gaceta Crítica

En momentos de cuestionamiento de Naciones Unidas, el autor repasa su historia, sus puntos fuertes y la necesidad de fortalecerlos frente a los apologistas de la guerra y el desorden político y económico internacional.

Dimitri Pozhdaev (blog Desarrollo esquivo) – Serbia- , 15 de Noviembre de 2024

El 24 de octubre se celebra el Día de las Naciones Unidas, en conmemoración del momento en que, en 1945, la ONU se creó oficialmente, tras la ratificación de su Carta por la mayoría de los signatarios, incluidos los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad. Sin embargo, este año, en un contexto de crisis crecientes (desde Ucrania hasta Oriente Medio), surgen interrogantes sobre su pertinencia y eficacia. Las críticas se han intensificado y algunos incluso se preguntan si la ONU todavía puede cumplir la visión que fijaron sus fundadores hace casi 80 años.

La ONU siempre ha tenido estándares muy altos, tal vez imposibles de alcanzar. Su Carta establece ideales como la paz, los derechos humanos y el progreso social. Pero hoy, frente a los grandes conflictos en Ucrania y Oriente Medio, las críticas a la ONU han alcanzado un punto álgido . Israel ha declarado al Secretario General de la ONU persona non grata y, tras su reciente viaje a la cumbre de los BRICS, los rumores sobre la “inutilidad” de la ONU se han convertido en llamamientos en toda regla a desmantelar la organización. Algunos incluso sugieren que los países occidentales se retiren por completo. ¿Está justificada esta frustración o esperamos demasiado de una organización de 193 voces muy diferentes?

¿Quiénes son las Naciones Unidas?

Cuando uno piensa en las Naciones Unidas, ¿qué le viene a la cabeza? Quizá ese emblemático edificio del East River o la sala del Consejo de Seguridad con su enorme mesa semicircular. Pero estos símbolos no cuentan toda la historia. Las Naciones Unidas son más que unos cuantos salones en Nueva York. Ese edificio del East River es principalmente la Secretaría de las Naciones Unidas, una columna vertebral técnica que sustenta a los verdaderos órganos de toma de decisiones: la Asamblea General, el Consejo de Seguridad y el Consejo Económico y Social.

Muchos fuera de la ONU se imaginan equivocadamente al Secretario General como un “presidente mundial”, cuando en realidad es el jefe de la Secretaría. La Secretaría existe para implementar las decisiones tomadas por los órganos decisorios de la ONU: la Asamblea General, el Consejo de Seguridad y el Consejo Económico y Social. Su razón de ser es llevar a cabo las directivas de estos órganos principales, las Naciones Unidas “adecuadas”, por así decirlo. Dag Hammarskjöld, el segundo Secretario General de la ONU, dijo una vez: “La ONU es lo que sus países miembros hacen de ella”. Ése es el quid de la cuestión. Las decisiones de la Asamblea General, aunque moralmente significativas, no son vinculantes. Sólo en el Consejo de Seguridad las resoluciones tienen peso ejecutorio. Esto nos lleva a la segunda imagen popular de las Naciones Unidas: la Sala del Consejo de Seguridad.

El poder y la controversia del veto

Y aquí es donde las cosas se complican. El poder de veto del Consejo de Seguridad, que ostentan cinco miembros permanentes (China, Rusia, Francia, el Reino Unido y los Estados Unidos), siempre ha sido controvertido. Muchos lo consideran antidemocrático, pero para los fundadores de la ONU era esencial. Imaginemos 1945, cuando los líderes mundiales intentaban desesperadamente construir algo más fuerte que la fracasada Liga de las Naciones. El veto era su respuesta, una herramienta de compromiso para evitar la escalada de conflictos entre naciones poderosas. En la conferencia de San Francisco, los Cinco Grandes dejaron claro que sin el poder de veto no habría Naciones Unidas. Los Estados Unidos eran un firme partidario de este mecanismo. El presidente Harry S. Truman escribió: “Todos nuestros expertos, civiles y militares, lo favorecían, y sin un veto así ningún acuerdo habría sido aprobado por el Senado”.

En medio de los recientes llamados a despojar a Rusia y China de su poder de veto en la ONU, es crucial revisar la lógica detrás de este mecanismo. Desempeña un papel crucial en la promoción del compromiso entre las naciones más poderosas, evitando acciones unilaterales potencialmente destructivas y alentando el diálogo. En ausencia del veto, se argumenta que los estados poderosos podrían recurrir a medios militares para resolver disputas en lugar de buscar soluciones pacíficas o diplomáticas. El veto obliga a los miembros permanentes del Consejo de Seguridad a negociar y encontrar un terreno común, lo que, aunque imperfecto, ayuda a reducir la escalada de conflictos que de otro modo podrían derivar en violencia. Este argumento a menudo se enmarca en términos de realpolitik, reconociendo que en un mundo de intereses nacionales en conflicto, el veto garantiza que ningún miembro permanente se vea obligado a tomar decisiones que amenacen sus intereses fundamentales, fomentando así la cooperación.

Un ejemplo claro del impacto del veto se produjo durante la Guerra de Corea. La Unión Soviética, que boicoteó al Consejo por la exclusión de China, estuvo ausente, lo que permitió que el Consejo autorizara la intervención en Corea . Si la URSS hubiera estado presente, el veto podría haber alterado ese resultado por completo.

Como exploré en una entrada anterior del blog , el veto también puede ser visto como una herramienta para minimizar costos. Al utilizar el veto, los miembros permanentes minimizan los costos económicos y políticos asociados con las intervenciones militares o los conflictos que podrían surgir al verse obligados a tomar decisiones desfavorables. Este aspecto del ahorro de costos a menudo se pasa por alto en los debates más amplios sobre el papel del veto, pero sigue siendo central para comprender su continua relevancia en la diplomacia internacional.

Además, los fundadores (todos hombres) consideraban que el mecanismo de veto era un factor de consolidación, esencial para la existencia continua de la ONU. Creían que impediría el colapso de las propias Naciones Unidas si se impusieran medidas vinculantes contra cualquiera de los miembros permanentes. Dada la influencia desproporcionada que tienen estas potencias a nivel mundial, cualquier intento de eludir sus intereses podría llevar a su retirada total de la institución, lo que podría debilitar o incluso disolver la autoridad de la ONU.

El trabajo más duro del mundo

Es innegable que la ONU no ha logrado detener la guerra en Ucrania ni el conflicto en Oriente Próximo, pero ¿se puede achacar esto al Secretario General? Sin un consenso en el Consejo de Seguridad, el Secretario General tiene pocas opciones. Además, debe mantener un delicado equilibrio en sus relaciones con los miembros permanentes, que en la práctica tienen el poder de nombrarlo. Tampoco es extraño que los miembros permanentes traten con dureza al Secretario General cuando perciben que se está extralimitando, como sucedió con Kofi Annan, que fue duramente reprendido por Estados Unidos por cuestionar la legitimidad internacional de los bombardeos de la OTAN a Serbia en 1999.

Contrariamente a la creencia popular de que el cargo más difícil del mundo es el de presidente de Estados Unidos, el papel del Secretario General de las Naciones Unidas es posiblemente aún más difícil. Está bajo presión constante para navegar y actuar en función de muchos intereses, a menudo contrapuestos. Las respuestas del Secretario General a los conflictos de Ucrania y Oriente Medio subrayan el difícil equilibrio que debe mantener como máximo diplomático de las Naciones Unidas. Si bien ha condenado la violación de la integridad territorial de Ucrania, se ha abstenido de criticar explícitamente a Rusia, por mucho que haya evitado censurar directamente a Israel en el conflicto de Oriente Medio. Su reciente declaración sobre la escalada de violencia en Oriente Medio ilustra esta delicada posición: “Condeno la ampliación del conflicto de Oriente Medio, con escalada tras escalada. Esto debe terminar. Necesitamos absolutamente un alto el fuego”. Como Secretario General, su papel es alentar la paz sin alienar a los actores clave de ambos lados. Su moderación pone de relieve las limitaciones inherentes de su posición; la condena directa corre el riesgo de socavar su capacidad como mediador neutral, que es esencial para mantener los canales diplomáticos. El hecho de que ahora haya sido declarado persona non grata por Israel crea una disonancia cognitiva para los liberales de izquierda occidentales, que apoyan tanto a Ucrania como a Palestina: ahora están en la imposible posición de pedir que se condene al ostracismo a alguien por su postura sobre Ucrania, que al mismo tiempo ha sido condenado al ostracismo por Israel por su postura sobre Palestina, posiciones que ellos en otros aspectos apoyan. Cada declaración que haga debe tener en cuenta la necesidad de mantener un diálogo abierto con todas las partes involucradas, sopesando cuidadosamente la delgada línea que separa a los defensores de la paz del riesgo de ser acusados ​​de parcialidad por las partes en conflicto.

Recientemente, se le planteó otro dilema con su decisión de asistir a la cumbre de los BRICS en Rusia. Rechazar la invitación del presidente Putin podría haberle valido elogios de Ucrania y sus aliados, pero a costa de distanciarse de un bloque de países que representa aproximadamente la mitad de la población mundial y cerca del 30% del PIB global. Al elegir entre los BRICS, que representan casi la mitad de la población mundial, y el G7, que representa el 10% de la población y el 43% del PIB global, ¿qué debería priorizar? Dada la diversidad y contradicción de la composición de las Naciones Unidas, es casi imposible que el Secretario General cumpla con todas las expectativas. El trabajo exige no sólo diplomacia, sino también capacidad para gestionar las inevitables críticas de todos los bandos.

Puedo dar fe de ello personalmente, pues conocí a tres Secretarios Generales muy diferentes (Kofi Annan, Ban Ki-moon y António Guterres), cada uno con personalidades distintas, pero que se enfrentaban a las mismas presiones y limitaciones. El Consejo de Seguridad restringió severamente su capacidad de acción y sus incursiones en cuestiones en las que no había consenso suscitaron constantemente críticas de bandos diferentes, a veces diametralmente opuestos. Por supuesto, los Secretarios Generales que exploraron menos los límites de su libertad a menudo tuvieron mandatos más tranquilos.

Fracasos y éxitos de las Naciones Unidas

Hay muchos ejemplos de cómo la ONU no ha estado a la altura de las expectativas de sus miembros, en particular en el Sur Global. Uno de los ejemplos más notables son los programas de ajuste estructural implementados por el Banco Mundial y el FMI en los países en desarrollo durante los años 1980 y 1990. Hoy se reconoce ampliamente que esos programas hicieron más daño que bien y bien pueden ser responsables de la “década perdida de crecimiento” en África durante los años 1980 y de convertirla en un “continente sin esperanza” en los años 1990. De hecho, la imagen del edificio de la ONU en el East River oculta otra verdad: el Banco Mundial y el FMI, ambos con sede en Washington, DC, son organismos especializados en virtud de la Carta de la ONU y parte del sistema más amplio de la ONU.

Algunos de los fracasos de la ONU son inolvidables, incluso trágicos. No logró impedir el genocidio de Ruanda en 1994, la masacre de Srebrenica en 1995 y el genocidio de Darfur a partir de 2003. Esos fracasos siguen atormentando la memoria pública . Sin embargo, se habla menos de la labor constante y a menudo invisible que realizan los organismos de la ONU: prestar servicios de salud, apoyar los medios de vida, crear empleos y promover la igualdad socioeconómica.

Un ejemplo notable del impacto de la ONU –y de sus controversias– es el Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente (OOPS). Durante más de 70 años, el OOPS ha brindado atención médica, educación y apoyo laboral a los palestinos de toda la región, sirviendo como un salvavidas en Líbano, Siria, Jordania, Cisjordania y Gaza. Pero el OOPS sigue siendo una entidad profundamente polarizadora. Recientemente, el Knesset israelí votó a favor de prohibir sus operaciones dentro de Israel, una medida sin precedentes contra una agencia de la ONU, que Israel inicialmente apoyó desde su fundación.

¿La UNRWA es pro palestina? Por supuesto. Se trata de una agencia que trabaja día tras día con los palestinos, ocupándose de sus realidades, luchas y dificultades. Pero, ¿eso la convierte en antiisraelí? Mi experiencia trabajando con la UNRWA en Cisjordania sugiere lo contrario: si bien es cierto que muchos de los desafíos que enfrenta la UNRWA se derivan de las políticas israelíes, los líderes de la agencia no promueven el antisemitismo. Sin embargo, existen problemas aislados. El ex Comisionado General de la UNRWA, Peter Hansen, reconoció una vez que algunos empleados simpatizaban con Hamás, aunque aclaró que la organización impone una estricta neutralidad entre el personal. Lamentablemente, se han documentado casos en los que miembros individuales del personal participaron en retórica antisemita, promovieron opiniones extremistas, utilizaron las instalaciones de la UNRWA de manera inapropiada o estuvieron directamente involucrados en actividades terroristas. Estos incidentes son trágicos y deben ser condenados, pero no significan que la propia UNRWA esté inherentemente alineada con el terrorismo, como afirma el gobierno israelí. La misión de la organización sigue siendo vital para estabilizar a las comunidades y fomentar la esperanza. La situación de la UNRWA es complicada y las críticas son justas en algunos casos. Sin embargo, estos casos no definen la misión fundamental de la UNRWA: estabilizar a las comunidades y proporcionar servicios esenciales donde más se necesitan.

El OOPS es una de las más de 30 agencias de la ONU, desde el Programa Mundial de Alimentos hasta UNICEF y ACNUR, que trabajan incansablemente para marcar una diferencia. El emblemático edificio de la ONU también oculta este vasto y variado sistema de organizaciones afiliadas, programas, fondos y agencias especializadas, cada una con su propia membresía, liderazgo y procesos presupuestarios. Varias agencias de la ONU, entre ellas la Organización Internacional del Trabajo (OIT), UNICEF y el Programa Mundial de Alimentos, han sido galardonadas con el Premio Nobel de la Paz. Las Fuerzas de Mantenimiento de la Paz de la ONU, que han estado desplegadas en varios puntos críticos del mundo desde 1947, también recibieron el premio, al igual que el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), que fue honrado dos veces, en 1954 y 1981.

El último puente: preservar el diálogo en un mundo dividido

A pesar de sus defectos y críticas, las Naciones Unidas siguen siendo la única organización en la que están representados todos los países del mundo, lo que le otorga un estatus único como plataforma para el debate, la colaboración y el compromiso, no sólo entre actores con ideas afines, como suele ocurrir con organizaciones como la UE o la OTAN, sino también entre adversarios e incluso enemigos declarados. La ONU sirve como un espacio en el que las naciones con conflictos profundos, como Estados Unidos e Irán, pueden interactuar bajo el mismo techo. La mera existencia de este foro ofrece una oportunidad inestimable para el diálogo y la diplomacia, incluso cuando las perspectivas de acuerdo parecen remotas. Proporciona un amortiguador esencial que impide la ruptura de la comunicación entre estados hostiles, reduciendo el riesgo de escalada del conflicto. Esta función única, en la que los adversarios pueden al menos discutir sus diferencias en lugar de recurrir a la fuerza, sigue siendo una de las contribuciones más importantes de la ONU a la paz y la seguridad internacionales.

En este contexto, no estoy de acuerdo con las propuestas recientes, como las de Dominique Lazanski, que abogan por desmantelar la ONU como una institución obsoleta y verticalista y reemplazarla por un “sistema de federaciones” descentralizado, como sugirió FA Hayek. Estas propuestas, que apuntan a crear federaciones de países o territorios unidos por intereses comunes como el comercio o la seguridad, corren el riesgo de reflejar peligrosamente el “friendshoring” y fomentar la fragmentación geopolítica . Un sistema de ese tipo crearía cámaras de resonancia, alianzas que carecen de espacio para perspectivas disidentes y promueven la división en lugar de la cooperación global. Este enfoque contrasta marcadamente con el objetivo central de la ONU: promover una plataforma inclusiva donde las naciones, a pesar de sus diferencias, trabajen por la reconciliación pacífica y la estabilidad, en lugar de reforzar alianzas opuestas.

Por último, al reflexionar sobre los éxitos y fracasos de las Naciones Unidas, es esencial volver a su mandato original: “preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra, que en dos ocasiones durante nuestra vida ha causado un dolor indecible a la humanidad”. Si bien los fundadores sabían que prevenir todos los conflictos futuros era poco realista, su principal preocupación era evitar otra guerra mundial de la escala de las que habían experimentado. En ese sentido, las Naciones Unidas aún no han fracasado, al menos no hasta ahora.

GACETA CRÍTICA, 15 DE NOVIEMBRE DE 2024