La ONU continúa en movimiento.

Mientras las guerras de Ucrania y Gaza sumen en la parálisis al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, los diplomáticos siguen negociando tratados importantes en el seno de la organización mundial. Según su secretario general António Guterres, que ha organizado una “Cumbre del Futuro” para septiembre de este año, habrá que elegir entre “ruptura o avance” de la cooperación internacional.

por Richard Gowan, 19 de junio de 2024 (Le Monde Diplomatique junio 2024)

Hay, al menos, dos cosas en las que pueden ponerse de acuerdo los embajadores y diplomáticos que trabajan en la Organización de las Naciones Unidas (ONU). La primera es que la institución precisa de profundas reformas para enfrentarse a los desafíos planetarios, del cambio climático a la regulación de la inteligencia artificial (IA). La segunda es que, en un contexto de fuertes tensiones políticas, los miembros de la ONU puede que juzguen arduo, por no decir imposible, llegar a acuerdos sobre cualquier reforma. Cierto es que, en Nueva York, todos se preparan para la Cumbre del Futuro, que deberá reunir en septiembre a los dirigentes del planeta con el propósito de reparar las insuficiencias del sistema multilateral. Pero estas negociaciones corren el riesgo de acentuar esas mismas divisiones a las que se supone que deben poner remedio.

La Cumbre del Futuro es fruto de las reflexiones del secretario general de la ONU, António Guterres. El antiguo primer ministro portugués con frecuencia da muestras de un refrescante espíritu crítico a propósito del organismo que dirige, al que considera ineficaz y desfasado con respecto a los desarrollos de la ciencia y la economía mundiales. Fascinado por los grandes asuntos que atañen al futuro de la humanidad, Guterres está convencido de que la ONU no solo debe reaccionar frente a las crisis a medida que surgen, sino también hacer una contribución concreta para volver el planeta más habitable para las futuras generaciones.

En 2021 esbozó su visión en un informe titulado Nuestra agenda común (1). Guterres tenía la esperanza de que la pandemia de covid-19 persuadiría a los dirigentes del globo de la necesidad de una cooperación y solidaridad reforzadas. En el informe destacaba una serie de ámbitos en los cuales resulta imperativa una regulación internacional –no solo la sanidad, sino también la inteligencia artificial o la exploración espacial– y manifestaba su deseo de organizar una cumbre especial con el fin de llenar estas lagunas y “forjar un nuevo consenso mundial sobre cómo debe ser nuestro futuro y cómo podemos asegurarlo”.

Si realmente Guterres contaba con que la pandemia abriría los ojos de los dirigentes del planeta, los acontecimientos subsiguientes debieron de caerle como un jarro de agua fría. Tras la agresión rusa a Ucrania, el Consejo de Seguridad y la Asamblea General se embarcaron en interminables discusiones. “El sistema multilateral está sometido a una presión mayor que en ningún otro momento desde la crea­ción de las Naciones Unidas”, advertía el secretario general el 23 de abril de 2023. El asalto de Hamás del 7 de octubre de ese año y la guerra total emprendida por Israel contra Gaza han acentuado las fracturas entre Gobiernos occidentales y no occidentales. A finales de 2023, varios diplomáticos árabes se preguntaron cómo podía la ONU organizar una cumbre “del futuro” cuando el de tantos niños palestinos se esfumaba bajo las bombas.

Absortos en crisis geopolíticas inau­ditas desde 1945, los diplomáticos solo han concedido una moderada atención a los puntos de vista de Guterres, aunque no por ello han dejado de seguir preparando la cumbre. Alemania y Namibia han aceptado la ingrata tarea de facilitar estos preparativos. El pasado enero, los dos países ponían a punto un primer borrador del pacto que se negociará en septiembre. Aunque lastrado por la inigualable jerga de la ONU, este documento de trabajo se hacía eco de Nuestra agenda común al insistir en la importancia de la cooperación científica y tecnológica por el bien de las futuras generaciones. Pero la Cumbre del Futuro no solo habrá de pronunciarse sobre este género de cuestiones. A mediados de mayo, Alemania y Namibia propusieron una nueva versión destinada a servir de base para las negociaciones previstas (2). Los asuntos más decisivos y espinosos constan en ella, negro sobre blanco. Para muchos Estados, en efecto, las visiones a largo plazo del secretario general no tienen mayor peso frente a sus más inmediatas preocupaciones económicas y en materia de seguridad.JOHN GERRARD. – Flare (Oceania), 2022

Para las naciones en vías de desa­rrollo o del Sur global, la cuestión crucial concierne al sistema económico internacional. Cerca de setenta Estados –más de un tercio de los miembros de la ONU– se enfrentan en la actualidad a niveles de endeudamiento insoportables. Las repercusiones de la covid-19, de la guerra de Rusia contra Ucrania y de las catástrofes vinculadas al cambio climático han precipitado a estos países pobres en las angustias de la insolvencia. Para sus representantes en Nueva York, lo mejor que pueden esperar de la Cumbre del Futuro es que Estados Unidos, Europa y el resto de naciones ricas se pongan por fin de acuerdo sobre una reforma de las políticas de préstamos del Fondo Monetario Internacional (FMI) y del Banco Mundial que aligere su carga. También abogan por una modificación del reparto de poderes en el seno de estas instituciones financieras mundiales para dar voz a los países pobres. Mientras que Washington insiste en que las llamadas “instituciones de Bretton Woods” sigan siendo las únicas que dicten sus condiciones para acceder a los préstamos –sin que la ONU tenga la posibilidad de ignorarlas–, incluso los diplomáticos occidentales reconocen que, si no se da progreso alguno sobre estos asuntos, la cumbre estará abocada al fracaso.

Pero ¿cómo negociar con la esperanza de conseguir algún resultado? Los países pobres están divididos. Los que experimentan las mayores dificultades en el aspecto económico confían en que se aprueben medidas que satisfagan sus necesidades inmediatas. Otros, más resentidos con occidente –como Venezuela o Pakistán, y a menudo en coordinación con Rusia o China–, desean que la discusión aborde el tema de los daños causados a la economía planetaria por las sanciones unilaterales de Estados Unidos y la Unión Europea. En el pasado, paí­ses “duros” como Nicaragua o Siria siguieron esta línea y lograron bloquear o retrasar negociaciones de la ONU sobre, por ejemplo, los objetivos de desarrollo sostenible. No es descartable que hagan otro tanto con el actual pacto, aun a riesgo de enajenarse el favor de los países que esperan un resultado positivo.

Incluso si se da un hipotético acuerdo sobre temas económicos, nada garantiza que los diplomáticos hallen un espacio de entendimiento sobre los asuntos relacionados con la paz y la seguridad. A ojos de muchos países miembros, la inacción del Consejo de Seguridad sobre Ucrania o Gaza, unido a las amenazas de Rusia de recurrir al arma nuclear, rubrica el fracaso de la arquitectura internacional de seguridad. Algunas potencias regionales, como Brasil o la India, esperan que la cumbre les permita reiterar su petición de un puesto permanente en el Consejo de Seguridad. Por otro lado, para los países signatarios del Tratado sobre la Prohibición de las Armas Nucleares, adoptado por la Asamblea General en 2017, la cumbre representa una ocasión para redinamizar un proceso de desarme que en la actualidad se encuentra en punto muerto.

Así pues, las perspectivas de que haya progresos se topan con obstáculos de categoría. Australia y Kuwait han tomado la iniciativa de un ciclo de debates aparte sobre la reforma del Consejo de Seguridad, una reforma cuya necesidad es reconocida hasta por la Administración de Biden, al igual que por Francia y el Reino Unido. Pero los países hostiles a dicha reforma –empezando por China, que no tiene prisa en ver cómo la India o Japón se hacen con un puesto permanente– sin duda tratarán de impedir todo avance. ¿Qué es lo mejor que podemos esperar en este sentido? Una promesa formal de reanudar las negociaciones más adelante, si acaso con el añadido de una fecha límite. Hay pocas posibilidades de que Estados Unidos, China o Rusia consientan traba alguna a su derecho de veto. En cuanto al arsenal nuclear, Moscú ya ha anunciado que se opondrá a toda iniciativa de la cumbre sobre control de armas o desarme, una posición que, a la chita callando, comparten las demás potencias nucleares.

Posible ausencia de Joseph Biden

Si la Cumbre del Futuro acaba por dar algún fruto sustancial en el apartado de la seguridad, lo más probable es que sea acerca del papel de las Naciones Unidas en materia de mantenimiento de la paz. Los diplomáticos de la sede neoyorkina temen que los cascos azules ya no estén adaptados para actuar en países inestables, en especial cuando no hay realmente proceso de paz alguno al que dar apoyo. La decisión de Bamako de poner fin a la Misión Multidimensional Integrada de Estabilización de las Naciones Unidas en Malí (Minusma) en junio de 2023 parece haberles dado la razón. El anteproyecto del pacto prevé una revisión intergubernamental de las ventajas y puntos débiles de las operaciones militares de la ONU. También incluye propuestas para reforzar la Comisión de Consolidación de la Paz (CCP), un organismo creado por el Consejo de Seguridad para tratar los problemas de seguridad sin recurrir a sanciones o medidas militares.

Estas ideas, aunque desde luego útiles, se quedan muy cortas en comparación con las visionarias ideas de António Guterres. Varios altos funcionarios de la ONU nos han confiado que el secretario general quería evitar que los debates se estancaran en la cuestión del mantenimiento de la paz, ya que él mismo se mostraba escéptico sobre el papel de los cascos azules. Pero, en una época en la que se está poniendo seriamente en tela de juicio la capacidad de las Naciones Unidas para tener el menor papel en materia de paz y seguridad, está lejos de parecer absurdo que los diplomáticos se vuelquen de nuevo sobre estos temas.

Con todo, algunos de los caminos para la reflexión abiertos por Guterres han tenido su efecto. Su insistencia en la IA, por ejemplo, ha hallado un eco positivo. La sugerencia de crear una agencia internacional de regulación se enfrenta, desde luego, a la resistencia de los grandes actores del sector, a la cabeza de los cuales se encuentran Washington y Pekín, que no desean llegar tan lejos. No obstante, el 21 de marzo de 2024, la Administración de Biden hizo que se adoptara por unanimidad una resolución sobre los usos de la IA en cuanto motor del desarrollo económico: un tema concebido para recabar un amplio apoyo. Se trata del primer documento internacional ­sobre el asunto –fue calificado de “histórico” por el presidente de la Asamblea General, Dennis Francis– y podría suscitar otras iniciativas, concretamente de Pekín. Puede que la Cumbre del Futuro no aporte resoluciones decisivas sobre la regulación internacional de las nuevas tecnologías, pero tal vez abra el camino para nuevos debates a largo plazo.

En última instancia, muchos diplomáticos se darían por satisfechos con que la cumbre se desarrollara sin mayores disputas. Tras dos años de debates agotadores sobre Ucrania y meses de disputas sobre Gaza, son muchos los embajadores que temen que la reputación de la ONU haya quedado desa­creditada de forma duradera en los cuatro rincones del mundo. Diplomáticos de toda procedencia y signo político no dudan en admitir que sus respectivas capitales contemplan la organización con un escepticismo creciente. Cuando la ONU adoptó el 31 de julio de 2023 un tratado histórico inspirado en la Convención sobre el derecho del Mar –el Acuerdo de Diversidad Biológica más allá de la Jurisdicción Nacional (BBNJ, por sus siglas en inglés)–, en Nueva York el alivio fue perceptible: se demostraba así que la diplomacia multilateral aún podía ofrecer resultados concluyentes. La adopción de un “Pacto del Futuro” sería de hecho otra modesta victoria, al reafirmar que a los Estados miembros de la ONU les sigue interesando negociar a pesar de sus divisiones.

Sin embargo, existe el riesgo de que las tensiones políticas exteriores compliquen aún más el proyecto. Si sigue adelante la sangrienta dinámica de la guerra en Oriente Próximo, o si Rusia lanza una nueva ofensiva sobre Ucrania, a los diplomáticos les costará separar las negociaciones de las crisis. Además, los altos funcionarios de la ONU hacen hincapié en que la cita se celebrará solo dos meses antes de las elecciones presidenciales estadounidenses. ¿Valdrá la pena buscar un compromiso con Washington sabiendo que la próxima Administración puede invalidarlo, como fue el caso del Acuerdo de París sobre el clima? Por lo demás, corre el rumor de que Biden, inmerso en su campaña electoral, tal vez no asista. Si hay algo que haría mal efecto, sería la celebración de un acontecimiento de semejante magnitud en la ONU con la ausencia del inquilino de la Casa Blanca.

GACETA CRÍTICA, 19 DE JUNIO DE 2024